电力体制改革不断推进 我国电力普遍服务面临瓶颈

       电力普遍服务是保障一国居民基本生活、维护经济社会平稳运行的重要基础。随着我国电力体制改革的不断推进,电力普遍服务面临实施主体和资金来源不明确的困境,反过来将制约电改进行。当前,亟需建立电力普遍服务基金,完善普遍服务补偿机制,确保普遍服务和电力体制改革的顺利实施。

我国电力普遍服务面临瓶颈

首先,随着电力体制改革的不断推进,电力市场化程度不断提高,电力普遍服务承担主体更为分散。同时,各地不断推进大用户直接交易和电力交易市场建设,工业大户直接参与电力交易,有一定规模的小用户可借助售电公司平台集中参与竞价。大部分有能力承担交叉补贴的用户在通过市场化方式“降价”得到改革红利的同时,不再承担电力普遍服务的义务,保障电力普遍服务的难度越来越大。

其次,以交叉补贴维持电力普遍服务的传统机制难以为继。我国长期是高电压等级的工商业用户支付高电价,低电压等级的农业、居民用户支付低电价,形成工商业用户补贴农业、居民用户的交叉补贴局面,电网企业成为统筹协调交叉补贴资金的平台,但这种机制难以为继。一方面,工商企业承担的交叉补贴规模越来越大,一定程度上影响了我国工商业的竞争力。另一方面,在“管住中间”要求下,通过交叉补贴“暗补”的办法难以持续。目前,电力普遍服务任务较重的东北、新疆、青海、四川和甘肃藏区,普遍存在电网投资大、用电负荷分散、用电量少的特点,这些地方的电网企业处于微利甚至亏损状态,按照“准许成本加合理收益”的办法定价,将提高这些地方的输配电价水平。

再次,单纯依靠电网解决偏远地区普遍服务,经济性差且推高输配电价。偏远地区电力普遍服务主要通过架设电网方式解决,分布式、智能化方式相对欠缺。偏远供电区域海拔高、环境差、地形复杂,人口密度小、电量少,电网投资成倍增加、运行维护费用高、电费回收难。

建立电力普遍服务基金是必然选择

发达国家实现电力普遍服务通常有三种方式:一是通过交叉补贴方式解决,通常在一体化或自然垄断企业内部实现;二是通过发展分布式可再生能源来解决偏远地区无电户用电问题;三是建立以电力普遍服务基金为核心的电力普遍服务补偿机制。结合我国实际,建立电力普遍服务基金是必然选择。

第一,建立电力普遍服务基金将缓解交叉补贴压力,确保资金来源。电力交易市场建设和大用户直接交易发展迅速,大部分地区已将工业用户纳入交易市场范围,商业用户也将逐步进入市场,工商业电价水平下降将压缩交叉补贴空间,电力普遍服务资金缺口将逐步显现。因此,亟需设立电力普遍服务基金来弥补这一资金缺口,同时为分类推进交叉补贴改革争取时间。

第二,建立电力普遍服务基金将抑制偏远地区电网投资推高输配电价。设立电力普遍服务基金,要求电网企业将其与电力普遍服务相关的输配电业务与其他经营性业务相分离,实现电力普遍服务单独核算。与普遍服务相关的资产投入由基金承担,严格限定普遍服务对象和支持方式。这种形式将有效抑制电网企业过度投资冲动,同时电力普遍服务基金可用于支持偏远地区分布式能源、智能微网等的发展,改变单纯依靠电网建设提供普遍服务的局面,既满足普遍服务需要,又兼顾经济性,提高可再生能源利用水平。

第三,建立电力普遍服务基金是国际通行做法。在实践中,美国、英国、新西兰、巴西等国,一般采取建立电力普遍服务基金的方式支撑电力普遍服务。美国设立了普遍服务管理公司,属于非营利性组织,负责实施普遍服务项目,履行电力普遍服务义务,同时设立普遍服务委员会(PSC),依据法律对公共设施的安全性、可靠性及普遍服务质量进行监管。

建立电力普遍服务基金需完善政策

一是完善法律制度。目前,我国仍未建立完备的电力普遍服务补偿机制。电力普遍服务概念不统一,普遍服务责任主体、实施主体不清,服务内容和方式等规定仍属空白。应修订《电力法》,明确提出建立电力普遍服务补偿机制,设立电力普遍服务基金。出台配套文件,明确电力普遍服务内涵、对象、标准和范围等,明晰责任主体、实施主体及权责义务。出台电力普遍服务基金管理办法,建立基金管理机构,细化招标办法,明确监管主体、监管内容、监管标准,规定奖惩措施。

二是明确资金来源。建议采取电价附加方式提取电力普遍服务基金,可将电力用户按用电规模区分不同档别,每档提取不同比例的电价作为普遍服务资金。用电量越大,提取比例越低。其中,居民用户电价附加从高档位阶梯电价中提取。在具体操作上,为防止征收电价附加增加消费者负担,建议认真梳理目前电价中包含的政府性基金和附加,将已经完成任务或即将到期的政府性基金转为普遍服务基金。

三是确定使用方式。电力普遍服务对象包括偏远乡村、人口稀少致使供电成本过高的地区,经济发展落后、居民用不起电力的地区及其他地区的无力支付电费的贫民、病弱伤残人员。基金使用方向应包括无电地区通电投资、分布式能源和智能微网建设投资、电力日常运行维护支出、用电保障及提升电力服务品质的支出、弱势居民电价补贴,以及对普遍服务实施主体进行合理的资金补偿等。基金须由专门账户管理,由政府部门严格监督资金用途。明确电网企业承担普遍服务兜底义务,并依据普遍服务实际支出获得相应补贴。在有条件的地区采用分布式、智能微网等方式提供普遍服务,通过招标方式选择实施主体,明确服务标准和效果,保障服务质量和持续供应。